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为什么将就业优先政策置于宏观政策层面

凤凰精英团队 2019-04-25 09:29

  2018年7月31日中共中央政治局会议要求,做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作,稳就业居于首位。2018年底召开的中央经济工作会议要求,要全面正确把握宏观政策、结构性政策、社会政策取向,确保经济运行在合理区间。今年的《政府工作报告》首次将就业优先政策置于宏观政策层面,旨在强化各方面重视就业、支持就业的导向。 

  这个安排和导向具有十分重要的政策含义。首先,在各项政府工作中给予就业更加突出的位置,在宏观政策中赋予就业更高的优先序。其次,把就业稳定作为宏观经济稳定的主要内容,宏观政策的目标更加明确,目标与手段更加统一,积极就业政策也更具可操作性。最后,适合我国当前就业形势的需要,与之相应的理念转变和机制调整恰逢其时。把就业放在“六稳”之首、置于宏观政策层面,标志着按照以人民为中心的发展思想,着力解决变化了的我国社会主要矛盾,宏观经济政策目标正在从“保增长,稳就业”向“保就业,稳民生”转变。 

  1、历史回顾:积极就业政策的完善与升级 

  在二元经济发展过程中,劳动年龄人口和经济活动人口增长较快,劳动力市场上供大于求是常态。扩大就业更多依赖经济增长来带动,决定了以增长速度目标代替就业扩大目标的政策理念,有其历史的合理性。随着潜在增长率的下降,以及人口红利的消失,经济增长并不自动带来就业扩大,不同政策导向下的增长类型可以带来不尽相同的就业效果。把实现充分就业的目标以及劳动力市场各类信号纳入宏观经济政策抉择中予以考量、决策和执行,积极就业政策的目标和底线更加清晰、可操作,民生也可以得到更好保障。 

  在20世纪90年代中期以前,我国劳动力配置的市场化程度很低,宏观经济政策调控目标中没有明确的就业要求,货币政策和财政政策的官方表述中都没有单独提到就业目标。在一定程度上,这与当时的劳动力供求状况是相适应的。在二元经济发展过程中,劳动年龄人口和经济活动人口增长较快,劳动力市场上供大于求是常态。因此,由于经济增长有一个既定的并假设不变的就业弹性(即一定的GDP增长率带来的就业扩大幅度),人们常常观察到的是就业扩大更多地依靠经济增长速度,因此,以经济增长带动就业这个情况,决定了以增长速度目标代替就业扩大目标的政策理念,有其历史的合理性。

  20世纪90年代后期,我国经历了较严峻的就业冲击和深刻的劳动力市场改革,中央于21世纪初提出实施积极就业政策,2002年党的十六大报告提出,实行促进就业的长期战略和政策,将促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡设为宏观调控的主要目标。我们不妨认为,我国自此形成了“积极就业政策1.0”。这意味着,政府和社会在关于经济增长与就业扩大二者之间关系的认识上实现了一个突破,即经济增长并不自动带来就业扩大,不同政策导向下的增长类型可以带来不尽相同的就业效果。

  在2008—2009年应对国际金融危机的过程中,党中央和国务院提出实施更加积极的就业政策,标志着就业政策的优先序得以进一步提升。2012年,党的十八大提出实施就业优先战略和更加积极的就业政策。自此开始,政府稳定就业的政策内容更加充实,政策工具也更加丰富,各部门实施就业政策时的协调性也得到进一步改善。因此,可以将这个阶段的就业政策体系称作“积极就业政策2.0”。

  2008年国际金融危机以来,中国的劳动力供求格局发生了根本性的变化,二元经济发展阶段上劳动力无限供给的特征正在消失,劳动力短缺现象普遍存在,导致中国经济增长与就业的关系既不同于以往,也与其他国家不同。观察2008—2017年间实际GDP增长率和失业率的数据,可以看到,绝大多数新兴经济体的增长率在2009年都发生大幅跌落,同时失业率骤升,随后增长率与失业率呈逆向变化关系。唯独中国的经济减速相对平缓,失业率也没有显著变化,自2012年以来,中国经济增长率稳定下行,与此同时,失业率始终稳定在低水平上。

  怎么理解我国经济增长持续下行与劳动力短缺并存这一现象,两者究竟孰为因孰为果呢?很显然,用经济减速来解释劳动力短缺在逻辑上是讲不通的,唯一的解释是,由于人口结构发生了逆转性变化——劳动年龄人口于2010年从正增长转为负增长,导致劳动力供给减少,使以往支撑高速增长的与人口相关的因素都发生了变化。笔者估算,中国经济潜在增长率在2010年之前的30余年中,大约为年平均10%,在人口红利转折点之后,分别下降到“十二五”时期的年均7.55%和“十三五”时期的年均6.20%。

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